Commission de Venise - Observatoire des situations d'urgence

Avis de non-responsabilité: ces informations ont été recueillies par le Secrétariat de la Commission de Venise sur la base des contributions des membres de la Commission de Venise, et complétées par des informations disponibles à partir de diverses sources ouvertes (articles académiques, blogs juridiques, sites Web d'information officiels, etc.) .

Tous les efforts ont été faits pour fournir des informations exactes et à jour. Pour plus de détails, veuillez visiter notre page sur le COVID-19 et les mesures d'urgence prises par les États membres: https://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=02_EmergencyPowersObservatory&lang=FR

6. La déclaration pouvait-elle être, et a-t-elle été soumise à un contrôle judiciaire ? A-t-elle été jugée justiciable?

Albanie

Non. Étant donné que l'état de catastrophe naturelle a été déclaré par une décision du Conseil des ministres (c'est-à-dire par un acte sous-législatif normatif), sur la base de l'article 131, point 1, "c" de la Constitution, l'organe compétent pour contrôler la conformité de cet acte avec la Constitution et/ou les accords internationaux (tels que la Convention européenne des droits de l'homme) est la Cour constitutionnelle. Cette dernière, en raison du processus de contrôle, n'est pas encore pleinement opérationnelle et se trouve dans l'impossibilité de prendre des décisions.

Certes, il existe également une possibilité de contrôle de la déclaration ci-dessus par les tribunaux administratifs. En ce qui concerne la légalité de la décision du Conseil des ministres sur la déclaration d'un état de catastrophe naturelle, basée sur l'article 10, paragraphe 2, lettre "b" de la loi "Sur les tribunaux administratifs et le règlement des litiges administratifs", telle que modifiée, la Cour administrative d'appel est la juridiction compétente. En outre, sur la base de la décision n° 264, datée du 17.12.2019 de la Cour administrative d'appel, un critère a été établi pour la différence entre la juridiction constitutionnelle et administrative pour le contrôle des règlements normatifs. L'acte normatif de déclaration de l'état de catastrophe naturelle n'a pas non plus été contesté devant cette cour, ce qui reste donc une discussion théorique pour le moment.

Armenie

Non, bien que le décret du gouvernement puisse être soumis au contrôle constitutionnel (article 168 point 1 de la Constitution), à la majorité des 1/5e des députés de l’Assemblée nationale ou du Président de la République (article 169 partie 1, points 2 et 5), le décret n’a pas été contesté devant la Cour constitutionnelle.

Autriche

Non applicable – l’état d’urgence n’a pas été déclaré en Autriche, et la
Constitution ne prévoit pas une telle déclaration (voir Q1 sur les pouvoirs extraordinaires du gouvernement dans les cas où le Parlement en peut se réunir), et le gouvernement agissait sur la base d’une législation préexistante, ou d’une législation modifiée pendant la crise COVID.

Azerbaijan

Non applicable, puisqu’aucune déclaration d’urgence n’a été proclamée en raison de la pandémie.

Belgique

Non applicable, aucune déclaration ayant été faite..

Bosnie-Herzégovine

Les décisions relatives à la déclaration de l’état d’urgence et de catastrophes naturelles n’ont pas fait l’objet de contrôles judiciaires.

Bulgarie

Les déclarations n’ont pas fait l’objet de contrôle judiciaire.

Chypre

Non, il n’y a pas eu de déclaration au sens constitutionnel, dès lors aucun contrôle judiciaire n’a eu lieu. Le gouvernement a utilisé les pouvoirs qui lui sont conférés par la loi sur la quarantaine de 1932.

République tchèque

La déclaration de l'état d'urgence, ainsi que diverses mesures d'urgence introduites au cours de celui-ci, ont été contestées tant devant les tribunaux ordinaires que devant la Cour constitutionnelle de la République tchèque. La Cour constitutionnelle, dans sa décision du 28 avril 2020 (Pl. ÚS 8/20), a conclu que la déclaration de l'état d'urgence était une décision ad hoc et un acte de gouvernance qui, en tant que tel, n'est pas soumis à un contrôle juridictionnel et se prête uniquement au "contrôle" politique par la Chambre des députés. La Cour constitutionnelle n'a cependant pas exclu la possibilité d'un contrôle juridictionnel de la déclaration de l'état d'urgence. Elle suggère que cette déclaration "pourrait être annulée [par le CC], si elle contredisait les principes fondamentaux de l'état de droit démocratique ou impliquait la modification de caractéristiques essentielles de l'état de droit démocratique" (§ 27). En ce qui concerne les résolutions du gouvernement issues de la loi sur la crise, le CC a analysé leur nature juridique et a conclu que les mesures contestées devraient être classées comme "autres actes juridiques" et ne peuvent être contestées que par les demandeurs privilégiés désignés (opposition parlementaire, médiateurs), et non par tout le monde. Les mesures prises par le ministère sont soumises au contrôle des tribunaux administratifs par les personnes concernées. La déclaration de l'état d'urgence, ainsi que diverses mesures d'urgence introduites au cours de celui-ci, ont été contestées tant devant les tribunaux ordinaires que devant la Cour constitutionnelle de la République tchèque. La Cour constitutionnelle, dans sa décision du 28 avril 2020 (Pl. ÚS 8/20), a conclu que la déclaration de l'état d'urgence était une décision ad hoc et un acte de gouvernance qui, en tant que tel, n'est pas soumis à un contrôle juridictionnel et se prête uniquement au "contrôle" politique par la Chambre des députés. La Cour constitutionnelle n'a cependant pas exclu la possibilité d'un contrôle juridictionnel de la déclaration de l'état d'urgence. Elle suggère que cette déclaration "pourrait être annulée [par la CC], si elle contredisait les principes fondamentaux de l'état de droit démocratique ou impliquait la modification de caractéristiques essentielles de l'état de droit démocratique" (§ 27). En ce qui concerne les résolutions du gouvernement issues de la loi sur la crise, la CC a analysé leur nature juridique et a conclu que les mesures contestées devraient être classées comme "autres actes juridiques" et ne peuvent être contestées que par les demandeurs privilégiés désignés (opposition parlementaire, médiateurs), et non par tout le monde. Les mesures prises par le ministère sont soumises au contrôle des tribunaux administratifs par les personnes concernées.

Danemark

L'annonce d'initiatives par le gouvernement, avant qu'elles ne soient promulguées sous forme de lois, n'aurait pas pu en soi être contestée sous contrôle judiciaire puisqu'elle n'avait, en elle-même, aucune conséquence juridique. Toutefois, les actes administratifs ou législatifs individuels qui en découlent peuvent tous être contestés. Jusqu'à présent, aucune demande connue de contrôle juridictionnel n'a été présentée.

France

L'état d'urgence sanitaire a été déclaré par la loi elle-même de mars 2020, excluant ainsi contestation judiciaire de la déclaration elle-même, sauf éventuellement par voie de révision constitutionnelle. Par contre, les mesures adoptées au titre de l'état d'urgence sont elles-mêmes soumises au contrôle judiciaire.

Les autorités compétentes pour saisir le Conseil constitutionnel au titre du contrôle a priori (article 61-1 de la Constitution), seul habilité à contrôler une loi avant sa promulgation, ne l’ont pas saisi après le vote de la loi 2020-290.

La loi de prorogation lui a en revanche été soumise. Le Conseil constitutionnel a rendu sa décision le 11 mai (sous le numéro 2020-800 DC).

La loi organisant la fin de l’urgence sanitaire a été déférée au Conseil constitutionnel qui aura rendu sa décision le 9 juillet 2020 (2020-203 DC en cours de publication sur le site du CC)

Allemagne

De nombreux actes juridiques, mesures et actions ont été contrôlés par la protection juridique préliminaire devant la Cour constitutionnelle fédérale, les cours constitutionnelles et les tribunaux administratifs des Länder.

Hongrie

La Cour constitutionnelle, en tant qu'organe principal de protection de la LF, examine si les lois (et les décisions judiciaires) sont conformes aux critères de constitutionnalité. L'article 54, paragraphe 2, de la LF dispose clairement qu'en vertu d'un ordre juridique spécial, l'application de la LF ne peut être suspendue et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle ne peut être limité. Cela permet également d'exercer un contrôle constitutionnel sur les actions du gouvernement en état de danger. Cependant, aucune pétition n'a été soumise à la Cour constitutionnelle pour demander le contrôle constitutionnel du décret gouvernemental 40/2020 (11 mars) sur la déclaration de l'état de danger.

Irlande

Aucune déclaration d’état d’urgence n’a été faite.

Italie

La déclaration de l'exécutif (prévue par la loi de 1992, la constitution ne prévoyant pas de déclaration dans de telles circonstances) n'est pas soumise en tant que telle à un contrôle juridictionnel.

Korea, Republic

Les autorités exécutives coréennes ont utilisé des pouvoirs dont elles disposent déjà en vertu d'une législation ordinaire (voir Q3), les mécanismes constitutionnels de législation par décrets présidentiels ou de déclaration d'une loi martiale (voir Q1) n'ont pas été utilisés. En tout état de cause, pour que le Président puisse adopter des décrets d'urgence, la Constitution n'exige pas de déclaration séparée (qui est toutefois requise si le régime de la loi martiale est établi).

En théorie, l'exercice du pouvoir législatif exceptionnel du Président sur les finances de l'État, en vertu de l'article 76 (1) de la Constitution, est soumis à un contrôle judiciaire. La Cour constitutionnelle a estimé qu'un tel exercice du pouvoir législatif exceptionnel serait susceptible de faire l'objet d'une plainte constitutionnelle s'il restreignait les droits fondamentaux du peuple (29 février 1996, 93Hun-ma186). Selon cette affaire, si l'exercice d'un pouvoir législatif exceptionnel ou de la loi martiale par le Président pour empêcher la propagation de maladies infectieuses est déclenché, il est soumis à un contrôle judiciaire par la suite. Cependant, en ce qui concerne la propagation de COVID-19, l'IDCPA (la loi qui régit les pouvoirs de l'exécutif en temps de crise sanitaire) n'a pas été contestée sous forme de plaintes constitutionnelles à la demande des tribunaux généraux.

Kyrgyzstan

Selon la Constitution de la République kirghize, le tribunal n'a pas le droit de contrôler les lois présidentielles déclarant l'état d'urgence ; mais il est hypothétiquement possible de faire appel du décret présidentiel et de la loi du Parlement déclarant l'état d'urgence auprès de l'organe de contrôle constitutionnel, à savoir la Chambre constitutionnelle.

Liechtenstein

L'état d'urgence n'a pas été déclaré au Lichtenstein, car ce mécanisme n'est pas prévu par la Constitution (voir Q1), par conséquent, il ne pouvait pas être soumis à un contrôle judiciaire.

Lituanie

Le régime juridique spécifique (situation d'urgence et de quarantaine au niveau de l'État), a été déclaré par le gouvernement et n'a pas été soumis à l'approbation du Parlement ; il est basé sur la loi sur la protection civile et la loi sur la prévention et le contrôle des maladies contagieuses chez l'homme, qui habilitent le gouvernement à prendre les mesures nécessaires. Ce régime est différent de la déclaration de l'état d'urgence par le Seimas (ou le Président, en cas d'urgence, lorsque le Seimas est en récession) prévue par l'article 144 de la Constitution.

Comme le régime juridique spécial (situation d'urgence et de quarantaine au niveau de l'Etat) a été introduit par les résolutions du Gouvernement, seule la Cour constitutionnelle a la compétence exclusive de vérifier la légalité des actes adoptés par le Gouvernement (articles 102 et 105 de la Constitution). La Cour constitutionnelle n'a pas le droit d'initier des affaires de contrôle constitutionnel par elle-même ; elle administre la justice constitutionnelle après qu'un sujet habilité à déposer une requête constitutionnelle conteste une réglementation juridique particulière. Jusqu'à présent, aucune pétition contestant la constitutionnalité de la résolution gouvernementale qui a déclaré la situation d'urgence et de quarantaine n'a été acceptée pour examen par la Cour constitutionnelle. Une requête individuelle a été déposée auprès de la Cour constitutionnelle concernant la constitutionnalité de la résolution du gouvernement déclarant la quarantaine et introduisant les mesures de verrouillage, mais la question de la recevabilité de cette requête n'a pas encore été résolue.

Mexique

L'état d'urgence n'a pas été déclaré, et n'a donc pas été soumis au contrôle judiciaire. Toutefois, en vertu de l'article 29 de la Constitution, "les décrets pris par le Président de la République, pendant la restriction ou la suspension des droits et garanties constitutionnels, sont immédiatement soumis au contrôle de la Cour suprême de justice de la Nation, qui se prononce dans les meilleurs délais sur leur constitutionnalité et leur validité".

Monaco

En l’absence de déclaration d’urgence, les décisions ministérielles auraient pu faire l’objet d’un recours devant le Tribunal suprême, en vertu de l’article 90 de la Constitution. Pour le moment, de tels recours n’ont pas été diligentés.

Morocco

Théoriquement, tous les actes du chef du Gouvernement sont susceptibles de contrôle devant les juridictions administratives, mais dans la pratique, elle ne l’a pas été.

Norvège

Le concept d’ « état d'urgence » n'existe pas dans le droit constitutionnel norvégien (mais voir Q1 pour la règle de nécessité non écrite). Ces questions sont régies par la législation ordinaire - il n'y a donc pas eu de déclaration à soumettre à un contrôle judiciaire.

Peru

Au niveau de la Cour constitutionnelle, en juin 2020, il n'y a pas encore eu de processus. Toutefois, des plaintes pourraient être déposées pour demander le contrôle judiciaire de l'état d'urgence et de la quarantaine auprès des instances inférieures du système de justice constitutionnelle du Pérou - c'est-à-dire les juges constitutionnels et les chambres constitutionnelles des tribunaux supérieurs. Il n'existe pas d'informations publiques à ce sujet.

Portugal

La déclaration d’état d’urgence a été faite dans de le cadre de l’exercice d’une compétence politique du Président de la République prévue par la Constitution et n’est pas, en tant que telle, soumise au contrôle judiciaire, car elle a la nature d’un acte politique constitutionnel permettant l’exercice de la compétence du Gouvernement par des actes de charactere législatif ou administratif. Les actes du gouvernement sont soumis, en termes généraux, au contrôle judiciaire de la Cour constitutionnelle, qui supervise la conformité constitutionnelle des actes législatifs et évalue la légalité, y compris la violation des lois supérieurs (ces lois qui exigent une majorité qualifiée pour l’approbation). Dans la situation concrète, les actes exécutifs du gouvernement ou par des entités publiques compétentes font l’objet d’une évaluation concrète de la constitutionnalité par les tribunaux compétents (par les tribunaux ordinaires s’il s’agit de règles ou de règlements; par les tribunaux administratifs s’il s’agit d’actes administratifs) en termes généraux, le recours à la Cour constitutionnelle étant limité à la question de constitutionnalité.

Aucun des décrets gouvernementaux dans le cadre de l’état d’urgence n’a fait l’objet d’un contrôle judiciaire abstrait de constitutionnalité ou de légalité.

Saint-Marin

L'ordonnance déclarant l'état d'urgence n'a pas été soumise à un contrôle juridictionnel.

Serbie

Le 21 mai 2020, la Cour constitutionnelle a refusé d'entamer l'examen de la constitutionnalité et de la légalité de la déclaration de l'état d'urgence. La Cour constitutionnelle a estimé que l'épidémie de COVID-19 et le danger de sa propagation incontrôlée sur le territoire de la Serbie mettaient en danger de manière significative la santé de la population en général, et remet donc en question le cours normal de la vie dans le pays, y compris le fonctionnement de ses institutions, de ses services publics, de l'économie et surtout du système de santé. La Cour a conclu que le COVID-19 pouvait être considéré comme un "danger public qui menace la survie de l'État ou de ses citoyens" au sens du paragraphe 1 de l'article 200 de la Constitution.

République slovaque

La Cour constitutionnelle a le pouvoir explicite de contrôler la constitutionnalité de toute résolution du gouvernement déclarant ou modifiant l'état d'urgence et de toute autre décision basée sur ces résolutions (article 129 paragraphe 6 de la Constitution), c'est-à-dire qu'il existe une procédure distincte pour cela. La requête peut être déposée par un cinquième des membres du Parlement, par le Président de la République ou par le Procureur général (article 189 de la loi sur la Cour constitutionnelle). Toutefois, aucune motion de ce type n'a été déposée pendant le premier état d'urgence. Deux motions ont été déposées le 5 octobre 2020, contestant l'état d'urgence nouvellement déclaré. Les affaires sont en cours.

Espagne

Conformément à la jurisprudence constitutionnelle, le décret royal déclarant l'état d'alerte a rang ou valeur de loi, et il appartient donc exclusivement à la Cour constitutionnelle de juger de sa conformité à la Constitution (ATC 7/2012 du 13 janvier et STC 83/2016 du 28 avril). Le décret royal 463/2020, relatif à la déclaration de l'état d'alerte, le décret royal 465/2020, relatif à la modification du décret royal précédent et aux trois premières extensions de celui-ci, par les décrets royaux 476/2020 du 27 mars, 487/2020 du 10 avril et 492/2020 du 24 avril, ainsi que l'ordonnance SND/298/2020 du 29 mars, établissant des mesures exceptionnelles en matière de veillées funéraires et de cérémonies pour limiter la propagation et la contagion de la COVID-19, ont fait l'objet d'un recours en inconstitutionnalité devant la Cour constitutionnelle introduit par des membres du groupe parlementaire VOX au Congrès (recours 2054-2020). La Cour constitutionnelle a déclaré le recours recevable par ordonnance du 6 mai 2020.

Suède

Non applicable - la Constitution ne prévoit pas d'état d'urgence, sauf en cas de guerre

Suisse

L'état d'urgence n'a pas été déclaré en Suisse.

La conformité d'une ordonnance fondée sur l'article 185 al. 3 de la Constitution ou sur l'article 7 de la loi sur les épidémies avec la Constitution et le droit international, notamment en cas de situation extraordinaire, peut être soumise à un contrôle juridictionnel, à condition qu'une décision individuelle et concrète fondée sur l'ordonnance soit prise (voir également la réponse Q16).

Macédoine du Nord

Les deux premières décisions du Président ont fait l'objet d'un contrôle par la Cour constitutionnelle. L'initiative de contrôle de la constitutionnalité de la première déclaration a été rejetée parce que la déclaration n'était plus en vigueur. La Cour constitutionnelle a décidé de la constitutionnalité de la déclaration le 6 mai 2020, alors que la déclaration était en vigueur jusqu'au 16 avril 2020 (Résolution U. n° 41/2020). La deuxième décision de déclaration de l'état d'urgence a également été soumise au contrôle de la Cour constitutionnelle. Le requérant a fait valoir que la Constitution limite la période de l'état d'urgence qui peut être déclarée par le Président de la République à un total de 30 jours, ce qui est la durée maximale.

La Cour constitutionnelle a rejeté cet argument et a décidé que la prolongation de l'état d'urgence pour 30 jours supplémentaires est constitutionnelle. La Cour constitutionnelle a déclaré en particulier que "si les conditions de l'état d'urgence sont toujours valables, ce qui est un motif et une condition constitutionnelle, une nouvelle décision d'état d'urgence devrait être adoptée. C'est une garantie que l'état d'urgence ne peut pas être prolongé automatiquement, mais il est nécessaire de procéder à une nouvelle évaluation pour savoir si les conditions et la nécessité de l'état d'urgence sont remplies [...]" (Résolution U. n° 55/2020)

Tunisie

L’article 3 de la loi organique n° 2002-11 du 4 Février 2002, modifiant et complétant la loi n° 72-40 du 1er Juin 1972 relative au Tribunal Administratif dispose dans son article 3 (nouveau) que : « Le Tribunal Administratif est compétent pour statuer sur les recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation des actes pris en matière administrative ».

Ce texte, par son caractère général englobe tous les actes administratifs sur la base du critère matériel. Néanmoins, la doctrine dominante en Tunisie classe certains actes, dont la proclamation de l’état d’urgence dans la catégorie des actes de gouvernement, non susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Toutefois tous les actes administratifs pris ultérieurement sur la base du décret présidentiel seront soumis au contrôle juridictionnel du juge administratif.

Turquie

Aucune déclaration d'état d'urgence n'a été faite.

Ukraine

Les décrets du gouvernement déclarant l'état d'urgence dans certaines régions n'ont pas été contestés devant les tribunaux

Royaume-Uni

Il n'existe pas de cadre constitutionnel prévoyant la "déclaration de l'état d'urgence", mais certains des règlements pris dans le cadre du PH(CoD)A (voir question 3) ont fait l'objet d'un contrôle judiciaire.

Les Etats-Unis

Au niveau fédéral : Bien que la proclamation du président Trump sur la déclaration d'une urgence nationale concernant l'épidémie de la nouvelle maladie coronavirus (COVID-19) (proclamation 9994) soit potentiellement soumise à un contrôle judiciaire, elle n'a pas été soumise à un contrôle judiciaire au 16 juin 2020.

Au niveau de l'État : Bien que la déclaration d'état d'urgence de chaque État soit potentiellement soumise à un contrôle judiciaire, au 8 juin 2020, aucune de ces déclarations n'a été soumise à un contrôle judiciaire. Il y a eu cependant plusieurs contestations judiciaires des ordonnances de maintien à domicile et d'autres ordonnances émises par divers gouverneurs (voir ci-dessous).

WI : Andrea Palm, l'actuelle secrétaire désignée du département des services de santé du Wisconsin, par le pouvoir qui lui a été délégué par le gouverneur Evers, a émis le 24 mars 2020 l'ordonnance d'urgence 12, exigeant que "toutes les personnes présentes dans l'État du Wisconsin ... restent chez elles ou à leur lieu de résidence". Puis, le 16 avril 2020, Palm a émis l'ordonnance d'urgence 28, prolongeant l'ordonnance sur le séjour à domicile. L'assemblée législative du Wisconsin a poursuivi Palm pour que la Cour suprême du Wisconsin déclare cette extension inconstitutionnelle. Le 13 mai 2020, dans l'affaire Wisconsin Legislature v. Palm, 942 N.W.2d 900 (Wis. 2020), la Cour suprême du Wisconsin a effectivement annulé l'extension de l'ordonnance de maintien à domicile. Ainsi, l'État du Wisconsin n'a plus d'ordonnance de résidence permanente en vigueur.

WA : L'ordonnance de maintien à domicile du gouvernement Jay Inslee a fait l'objet de plusieurs contestations judiciaires. Le 1er mai, le commissaire du comté de Franklin, Clint Didier, et le candidat au poste de gouverneur, Tim Eyman, ont intenté un procès visant à forcer Jay Inslee à rouvrir l'économie du comté. Le 5 mai, quatre législateurs républicains ont déposé une contestation similaire, affirmant que l'urgence avait été contenue et que, par conséquent, l'ordonnance de maintien à domicile était inconstitutionnelle. À ce jour, cependant, ces contestations - comme les nombreuses contestations judiciaires des ordonnances du gouvernement Inslee relatives aux activités de l'église et des entreprises pendant la COVID-19 - n'ont pas abouti.